De instroom van migranten in Nederland sinds 2020: cijfers, ontwikkelingen en juridische gevolgen
Inleiding
Migratie staat al jaren hoog op de politieke en maatschappelijke agenda. Daarbij worden verschillende migratiestromen vaak onder één noemer gebracht. Voor een goed begrip van het Nederlandse vreemdelingenrecht is het echter noodzakelijk onderscheid te maken tussen asielmigratie, arbeidsmigratie, studiemigratie, gezinsmigratie en de opvang van ontheemden.
Sinds 2020 heeft Nederland te maken gehad met belangrijke veranderingen in de omvang en samenstelling van migratiestromen. De coronapandemie leidde aanvankelijk tot een scherpe daling van de internationale mobiliteit. Daarna volgde een periode van herstel, terwijl de oorlog in Oekraïne vanaf 2022 een nieuwe migratiedynamiek creëerde. Tegelijkertijd kwamen bestaande knelpunten binnen de asielketen steeds nadrukkelijker aan het licht.
Een stijgende migratie na de coronaperiode
De coronapandemie had in 2020 en een deel van 2021 een directe invloed op internationale migratie. Reisbeperkingen en grensmaatregelen beperkten de mobiliteit wereldwijd. Ook Nederland zag daardoor een tijdelijke afname van de migratie.
Vanaf 2021 trad herstel op. In de jaren daarna nam de immigratie weer toe. Daarbij speelde de komst van Oekraïense ontheemden een belangrijke rol. Deze groep valt onder de Europese Richtlijn Tijdelijke Bescherming en bevindt zich juridisch gezien buiten het reguliere asielstelsel. Dat is een bewuste keuze van de regering geweest. Hun komst had wel grote gevolgen voor de opvangcapaciteit maar dat werd gerealiseerd buiten de gewone asielopvang. Veel Nederlanders waren bereid tijdelijk Oekraïners thuis onderdak te bieden en de gemeenten sprongen ook in met het creëren van opvangplekken voor Oekraïners.
Asielinstroom vóór en na corona
De ontwikkeling van de asielinstroom wordt vaak besproken zonder vergelijking met de situatie vóór de coronapandemie. Die vergelijking is noodzakelijk om de huidige ontwikkelingen in perspectief te plaatsen.
Volgens cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) werden in 2019 ongeveer 22.500 eerste asielverzoeken ingediend. In 2020 daalde dit aantal naar ongeveer 13.700. In 2021 steeg het aantal weer naar circa 24.700. Vervolgens nam de instroom verder toe tot ongeveer 35.500 in 2022 en circa 38.400 in 2023.¹
Vergeleken met het laatste volledige jaar vóór corona lag de asielinstroom in 2023 daarmee ongeveer zeventig procent hoger. Tegelijkertijd lag de instroom nog steeds onder het niveau van 2015, toen ruim 43.000 eerste asielverzoeken werden geregistreerd tijdens de Europese vluchtelingencrisis.²
Bron CBS
De huidige situatie kan daarom niet zonder meer worden aangemerkt als een historisch record. Toch hangen veel van de problemen die nu bestaan ten aanzien van de opvang en achterstanden in de behandeling van asielaanvragen daarmee wel samen. De reactie van de regering op de verminderde cijfers was namelijk het afschalen van de IND en de opvangplekken. Angst voor wat “rechts” ervan zou vinden als er tijdelijk een overcapaciteit zou zijn, zal daaraan hebben bijgedragen. Toen na anderhalf jaar de cijfers weer op het normale niveau kwamen, zaten we ineens met een afgeschaalde Dienst en een tekort aan opvangplekken voor het COA. De IND en het COA zijn die klap nog steeds niet te boven, vooral ook omdat in de jaren na de coronacrisis de verantwoordelijke Ministers weinig zin hadden om te investeren in de Dienst en in het op peil houden van de opvang voor asielzoekers. Daaraan lag dezelfde ‘blik op rechts’ ten grondslag, die voor de tekorten had gezorgd.
Asielmigratie als onderdeel van bredere migratie
Hoewel asielmigratie veel publieke aandacht krijgt, vormt zij slechts een deel van de totale immigratie naar Nederland. Arbeidsmigratie, studiemigratie en gezinsmigratie vertegenwoordigen gezamenlijk een vele malen groter aandeel van de totale instroom.
Deze constatering sluit aan bij inzichten uit de migratiewetenschap. Migratie wordt beïnvloed door een combinatie van economische, sociale, politieke en juridische factoren. Volgens migratiesocioloog Hein de Haas is migratie geen geïsoleerd verschijnsel dat uitsluitend door nationaal beleid kan worden gestuurd. Internationale arbeidsmarkten, economische ontwikkeling, oorlogen, politieke instabiliteit en bestaande migratienetwerken spelen eveneens een belangrijke rol.³ In zijn zeer lezenswaardige boek Hoe migratie echt werkt neemt hij op grond van objectiveerbare feiten de stelling in, dat migratie gewoon erbij hoort. Migratie is van alle tijden. Het is een verschijnsel dat deel uitmaakt van de ontwikkeling van een maatschappij.
De druk op de asielketen
De het gebrek aan onderhoud aan het instrumentarium om de asielstroom in goede banen te leiden heeft aanzienlijke gevolgen gehad voor de uitvoeringspraktijk van het vreemdelingenrecht. De Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND), het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) en de Rechtspraak kregen te maken met een groeiende werkdruk.
Vooral de IND zag de werkvoorraden oplopen. Daardoor werden wettelijke beslistermijnen regelmatig overschreden. Dit leidde tot een groot aantal procedures wegens niet tijdig beslissen. Een aanzienlijk deel van de bestuursrechtelijke vreemdelingenrechtspraak ging daardoor niet over de inhoud van asielverzoeken, maar over de vraag of de overheid tijdig een besluit had genomen.⁴
In verschillende voortgangsbrieven aan de Tweede Kamer heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid gewezen op de achterstanden bij de IND, de problemen in de opvang en de gevolgen daarvan voor de gehele migratieketen.⁵
Niettemin ging de politieke aandacht in 2024-2025 vooral uit naar het invoeren van nieuwe maatregelen, die Nederland nog onaantrekkelijker zouden moeten maken voor asielzoekers, in plaats van naar versterking van de diensten die uitvoering moeten geven aan het beleid. De implementatie van al die politieke plannen vormde een extra belasting van de IND, die in de internetconsultaties bij wetgevingsproducten in deze periode opmerkelijke stap nam de voorstellen (van Minister Faber en anderen) af te raden.
Niet tijdig beslissen en de rol van de bestuursrechter
Een belangrijke juridische ontwikkelingen in deze periode betreft de rechtspraak over niet tijdig beslissen door de IND.
Om de problemen met achterstanden van hun urgentie te ontdoen, probeerde de regering een uitsondering te maken op het beginsel dat een burger de overheid tot de orde kan roepen als de overheid nalaat haar taken te vervullen. Voor asielzoekers werd de toegang tot de rechter in zulke gevallen afgeschaft.
In twee richtinggevende uitspraken van 30 november 2022 oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State echter, dat de bestuursrechter ook in asielzaken een effectieve voorziening moet kunnen bieden wanneer de IND structureel te laat beslist. De Afdeling achtte het Unierechtelijke beginsel van effectieve rechtsbescherming bepalend voor de beoordeling van de nationale regeling.⁶
Deze uitspraken hebben grote praktische betekenis gekregen. Sindsdien leggen rechtbanken regelmatig nieuwe beslistermijnen en rechterlijke dwangsommen op wanneer de IND niet tijdig beslist.⁷ Daarmee vervult de bestuursrechter een belangrijke rol bij het waarborgen van effectieve rechtsbescherming binnen het asielrecht.
Rechtspraak en uitvoerbaarheid
Naast individuele rechtsbescherming heeft ook de Raad voor de Rechtspraak herhaaldelijk aandacht gevraagd voor de uitvoerbaarheid van asielwetgeving.
De Raad heeft in verschillende wetgevingsadviezen gewaarschuwd dat nieuwe wetgeving moet worden beoordeeld in samenhang met de capaciteit van de IND, de opvangorganisaties en de rechtspraak. Volgens de Raad kan extra wetgeving zonder voldoende uitvoeringscapaciteit leiden tot langere procedures, meer beroepszaken en verdere belasting van de migratieketen.⁹
Het perspectief van VluchtelingenWerk
VluchtelingenWerk Nederland heeft de afgelopen jaren veel aandacht gevraagd voor de gevolgen van lange wachttijden en langdurig verblijf in noodopvang.
Volgens het jaarverslag 2024 ondersteunde VluchtelingenWerk ruim 77.400 asielzoekers tijdens hun asielprocedure. De organisatie signaleerde dat veel asielzoekers langdurig in noodopvang verbleven en dat de voortdurende onzekerheid negatieve gevolgen had voor hun welzijn en integratie. Daarnaast werd gewezen op de oplopende wachttijden bij de IND en de beperkte doorstroming binnen de opvangketen.¹⁰
VluchtelingenWerk benadrukt daarbij consequent het belang van tijdige besluitvorming, rechtsbescherming en naleving van internationale verplichtingen die voortvloeien uit onder meer het Vluchtelingenverdrag van Genève en het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens.
Wetenschappelijke inzichten
De wetenschappelijke literatuur ondersteunt het beeld dat migratie slechts zeer beperkt wordt beïnvloed door nationaal beleid. Factoren als oorlog, economische ontwikkeling, arbeidsmarktvraag, gezinsvorming en internationale netwerken spelen een veel belangrijker rol.
Prof. Hein de Haas heeft in recente publicaties betoogd dat migratie vaak ten onrechte wordt voorgesteld als een verschijnsel dat volledig kan worden beheerst door nationale beleidsmaatregelen. Volgens zijn analyse worden migratiestromen vooral gevormd door complexe internationale processen die zich slechts beperkt laten sturen door restrictief migratiebeleid.¹¹
Deze inzichten helpen om de ontwikkelingen in Nederland te plaatsen binnen bredere Europese en mondiale migratiepatronen.
Conclusie
Sinds 2020 is de migratie naar Nederland aanzienlijk toegenomen. Daarbij moet onderscheid worden gemaakt tussen verschillende migratiecategorieën, waaronder asielmigratie, arbeidsmigratie, studiemigratie, gezinsmigratie en de opvang van Oekraïense ontheemden.
De asielinstroom ligt sinds 2021 duidelijk hoger dan in de jaren direct vóór de coronapandemie. Vergeleken met 2019 lag het aantal eerste asielverzoeken in 2023 ongeveer zeventig procent hoger. Tegelijkertijd bleef de instroom onder het niveau van de piek in 2015.
Voor het vreemdelingenrecht zijn vooral de gevolgen voor de uitvoeringspraktijk van belang. Achterstanden bij de IND, druk op de opvangcapaciteit, een toename van procedures wegens niet tijdig beslissen en de belasting van de rechtspraak hebben geleid tot aanzienlijke spanning binnen de migratieketen. De combinatie van overheidsstatistieken, parlementaire stukken, rechtspraak, maatschappelijke rapportages en wetenschappelijk onderzoek laat zien dat migratie zich wellicht moeilijk sturen laat op nationaal niveau, maar dat een regering wél verantwoordelijk kan zijn (en ís) voor de vraag of er een adequaat apparaat aanwezig is om de migratie in goede banen te leiden. Waar de politiek alleen gefocust is op voor een nationale regering onbeheersbare internationale processen en niet de moed heeft om in de nationale context voor een fatsoenlijke opvang en fatsoenlijke verwerking van aanvragen van vluchtelingen te zorgen, worden de problemen niet opgelost en blijft het asieldossier een hoofdpijndossier.
Voetnoten
- Centraal Bureau voor de Statistiek, Asielverzoeken; nationaliteit, vanaf 1975 (StatLine, gewijzigd 30 januari 2026), tabel eerste asielverzoeken 2019-2023.
- Centraal Bureau voor de Statistiek, Asielverzoeken; nationaliteit, vanaf 1975 (StatLine, gewijzigd 30 januari 2026), waar voor 2015 43.095 eerste asielverzoeken worden geregistreerd.
- H. de Haas, How Migration Really Works. The Facts About the Most Divisive Issue in Politics, London: Allen Lane 2023, ook in het Nederlands verschenen: Hoe Migratie echt werkt; H. de Haas, M.J. Miller & S. Castles, The Age of Migration. International Population Movements in the Modern World, 6e druk, London: Red Globe Press 2020.
- Immigratie- en Naturalisatiedienst, Asieltrends (maandelijkse statistische rapportages, diverse jaargangen 2021-2026).
- Zie onder meer Kamerstukken II 2023/24, 19 637, nr. 3292 (Voortgangsbrief asielketen), en Kamerstukken II 2023/24, 19 637, nr. 3211 (Stand van zaken opvang en asielketen).
- ABRvS 30 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3352 en ABRvS 30 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3353.
- Bijvoorbeeld Rb. Den Haag 6 mei 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:6821, en Rb. Den Haag 16 mei 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:7472. Hoewel van de dwangsom van € 100 per dag tot op heden onvoldoende prikkel is uitgegaan aan de zijde van de Minister om zijn zaakjes op orde te brengen, zijn verschillende rechtbanken er recentelijk (zomer 2026) toe overgegaan de dwangsom te verlagen tot € 50 per dag. Dat draagt natuurlijk niet bij aan het gewenste gevolg.
- Kamerstukken II 2023/24, 36 349, nr. 6 (Nota naar aanleiding van het verslag); Kamerstukken II 2023/24, 35 749 (Wet herziening regels niet tijdig beslissen in vreemdelingenzaken).
- Raad voor de Rechtspraak, Advies wetsvoorstellen asielmaatregelen en implementatie Europees Asiel- en Migratiepact, Den Haag 2024; Raad voor de Rechtspraak, diverse wetgevingsadviezen 2024-2025 inzake asielwetgeving.
- VluchtelingenWerk Nederland, Jaarverslag 2024, hoofdstukken “Begeleiding asielprocedure” en “Opvang”; VluchtelingenWerk Nederland, Onderzoek naar ervaringen en behoeften van vluchtelingen in de opvang 2024.
- H. de Haas, How Migration Really Works. The Facts About the Most Divisive Issue in Politics, London: Allen Lane 2023, in het bijzonder hoofdstuk 3-6.
