Nieuwe richtlijn voor beroepen NTB

Het onvermogen van de IND om haar beslispraktijk op orde te brengen blijft de gemoederen bezighouden. Voor de rechtbanken is het inmiddels een hoofdpijndossier.

Omdat de opeenvolgende Ministers onvoldoende in de capaciteit van de IND hebben geïnvesteerd, en voornamelijk bezig waren met plannenmakerij in de Kamer, kijkt de IND tegen een enorme achterstand in het behandelen van vooral asielzaken aan. Het lukt maar niet om die voorraad weg te werken. Daarbij spelen ook telkens politieke keuzes een rol, die dat in de weg zitten.

De rechtbanken worden daarom overspoeld met beroepen Niet Tijdig Beslissen. Dat zijn beroepen waarin burgers vragen om voortgang in de behandeling van hun zaak. De Nederlandse wet bepaalt, dat rechters als de wettelijke termijn is verstreken en er nog niet is beslist, het bestuursorgaan op de vingers moet tikken en aan het bestuursorgaan een dwangsom moeten opleggen. Die dwangsom is bedoeld om de Minister in beweging te krijgen in de individuele zaak waar de wettelijke termijn om te beslissen al is verstreken.

Als de Minister alsnog beslist binnen een “redelijke termijn” na de uitspraak, dan worden geen dwangsommen verbeurd. Maar anders wél.

Wat is nu een redelijke termijn? En hoe hoog moet die dwangsom zijn, zodat er ook echt effect van uitgaat? Dat zijn twee vragen waarmee de rechtbanken zich al jaren bezighouden, als het om de afdeling asiel van de IND gaat.

 

Na de invoering van het Migratiepact heeft de Vreemdelingenkamer Utrecht een nieuwe richtlijn hiervoor afgekondigd.

De Rechtbank heeft in een uitspraak van 20 juli 2026 de volgende regels opgesteld.

1. Als de asielzoeker al gehoord is, moet de Minister binnen vier weken beslissen op de aanvraag.
2. Als er nog geen gehoor is afgenomen, krijgt de IND nog 4 weken de tijd voor het inplannen van een asielgehoor. Daarna moet de IND binnen 2 weken beslissen op de aanvraag.
3. Als de hele procedure al langer duurt dan 21 maanden (wat een absolute grens is volgens het EU recht, maar een grens die door de IND in veel gevallen tóch wordt overschreden), dan krijgt de IND nog 2 weken de tijd na de uitspraak om te reageren.

De hoogte van de dwangsom loopt terug van € 100 (het standaardbedrag in bestuursrechtzaken voor alle burgers) naar € 50 per dag.

ECLI:NL:RBDHA:2026:20136, Rechtbank Den Haag, NL26.30448

De termijnen zijn duidelijk en overzichtelijk. Eerder waren er rechtbanken die met erg ingewikkelde  uitspraken kwamen waarin een staalkaart werd gegeven van een hele rist aan mogelijkheden. De vreemdeling moest zelf daaruit maar kiezen wat op hem toepasselijk was. Er waren ook eenvoudige uitspraken, maar met termijnen die zó lang waren, dat de vreemdeling zich afvroeg waarom hij eigenlijk een beroep NTB had ingesteld (overigens werden zelfs díé termijnen door de IND vervolgens vaak niet gehaald!). De uitspraak van de Rechtbank Midden Nederland is wat dat betreft welkom.

 

De rechter had de teugels echter nog wel wat strakker mogen aantrekken, wat Ad Astra Advocatuur betreft. Want voordat iemand bij de rechter kan klagen krijgt de IND al twee weken extra tijd (na de ingebrekestelling). Bovendien duurt een beroep NTB minstens twee maanden, en soms wel een half jaar. Al die tijd weet de Minister al dat voortgang dringend gewenst is. Dan zou na de uitspraak een termijn van twee weken voor alle gevallen alleszins verdedigbaar zijn. Het voordeel is dan bovendien, dat de IND dan ook eerder in actie komt. Onder de regeling van de Rechtbank Utrecht kunnen ze rustig de uitspraak afwachten. Deze regeling zal op het aanhangig zijn van een beroep NTB waarschijnlijk zelfs een averechts effect hebben: de IND weet dan dat ze dat dossier voorlopig nog ongestraft terzijde kunnen leggen en andere zaken laten voorgaan.

 

Hoe dan ook, met de uitspraak die de Rechtbank Midden Nederland deed is wel duidelijkheid geschapen.

 

Dat de hoogte van de dwangsom omlaag gaat is gek. Iedereen weet, dat juist bij asielzoekers de termijnen onredelijk lang oplopen. Dan zou hier juist een hógere dwangsom moeten worden opgelegd, om de Minister te bewegen eindelijk het probleem op te lossen. Van een dwangsom van € 50 is de Minister waarschijnlijk niet onder de indruk.

 

Wel heeft de Rechtbank bepaald, dat de dwangsommen 300 dagen lang kunnen doorlopen. Zo vangt de Rechtbank in elk geval veel vervolgberoepen af.

Doorlooptijden in het vreemdelingenrecht (2023–2025): wettelijke beslistermijnen, ontwikkelingen en rechtsbescherming

1. Inleiding

De doorlooptijd van vreemdelingrechtelijke procedures staat al geruime tijd in het middelpunt van de maatschappelijke en juridische belangstelling. Waar de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) lange tijd in staat was om een aanzienlijk deel van de reguliere verblijfsaanvragen binnen de wettelijke beslistermijnen af te handelen, is sinds 2022 sprake van een structurele toename van achterstanden, met name binnen de asiel- en nareisprocedures. De keuzes die de regering heeft gemaakt om meer aandacht te besteden aan politieke maatregelen om “het strengste asielbeleid ooit” na te streven in plaats van te investeren in een goed overheidsapparaat, hebben hun tol geëist. De combinatie van een stijgende instroom, personeelstekorten, een groeiend aantal rechterlijke procedures en organisatorische knelpunten heeft ertoe geleid dat wettelijke beslistermijnen regelmatig worden overschreden.[i]

Voor de betrokken vreemdeling zijn lange wachttijden meer dan een administratief ongemak. Een beslissing op een verblijfsaanvraag bepaalt veelal of iemand rechtmatig in Nederland mag verblijven, arbeid mag verrichten, aanspraak kan maken op sociale voorzieningen, gezinsleden kan laten overkomen of een duurzaam toekomstperspectief kan opbouwen. Zolang zo’n beslissing er niet is, staat het leven van de vreemdeling stil. Hij kan en màg soms zelfs niet verder met inburgeren of integreren. Ook voor werkgevers, onderwijsinstellingen en gemeenten brengt langdurige onzekerheid aanzienlijke praktische en financiële gevolgen mee.

Tegen deze achtergrond is het van belang inzicht te verkrijgen in de ontwikkeling van de doorlooptijden bij de IND gedurende de afgelopen jaren, de wettelijke beslistermijnen die op verschillende procedures van toepassing zijn en de rechtsmiddelen die beschikbaar zijn wanneer tijdige besluitvorming uitblijft.

Dit artikel bespreekt achtereenvolgens:

• de wettelijke beslistermijnen voor de belangrijkste categorieën verblijfsaanvragen;
• het belang van tijdige besluitvorming vanuit het perspectief van mensenrechten en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur;
• de ontwikkeling van de feitelijke doorlooptijden bij de IND tussen 2023 en 2025;
• de mogelijkheden om procedures te bespoedigen, waaronder en het beroep NTB (niet tijdig beslissen) en de zogenoemde “rode knop”

De analyse is gebaseerd op openbare bronnen van de rijksoverheid, waaronder jaarverslagen en openbare prestatiegegevens van de IND, Kamerstukken, wet- en regelgeving via Overheid.nl, publicaties van de Raad voor de rechtspraak, rechtspraak van Nederlandse bestuursrechters, jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJEU) en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), alsmede publicaties van VluchtelingenWerk Nederland en wetenschappelijke literatuur.

2 Wettelijk kader

2.1 Algemeen

De behandeling van aanvragen om een verblijfsvergunning wordt beheerst door een samenstel van nationale en Europese regelgeving. De belangrijkste nationale wettelijke grondslagen zijn:

• de Algemene wet bestuursrecht (Awb);
• de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000);
• het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000);
• het Voorschrift Vreemdelingen 2000.

Daarnaast spelen verschillende Europese richtlijnen een belangrijke rol, waaronder:

• de Procedurerichtlijn (2013/32/EU), nu vervangen door de Procedureverordening (EU) 2024/1348
• de Gezinsherenigingsrichtlijn (2003/86/EG);
• de Richtlijn gecombineerde vergunning (Single Permit-richtlijn);
• de Richtlijn langdurig ingezetenen;
• diverse bepalingen uit het EU-Handvest.

De Awb bevat het algemene uitgangspunt dat bestuursorganen binnen de wettelijke beslistermijn behoren te beslissen. Indien een bijzondere wet geen termijn bevat, geldt in beginsel een redelijke termijn, die in de Awb nader is uitgewerkt.[ii]

Voor vreemdelingenzaken bevat de Vreemdelingenwet echter voor vrijwel iedere categorie aanvraag een eigen beslistermijn, zodat bijna nooit hoeft te worden teruggevallen op de redelijke termijn. In het streven naar een ongunstiger toetsingskader voor vreemdelingen dan voor andere burgers heeft de regering er wél een lappendeken van gemaakt.

 

2.2. De wettelijke beslistermijnen in het vreemdelingenrecht

Hoewel vaak wordt gesproken over “de” wettelijke beslistermijn, verschilt deze aanzienlijk per soort verblijfsprocedure.

Tabel 1. Wettelijke beslistermijnen bij de belangrijkste verblijfsprocedures

Procedure	Wettelijke beslistermijn	Mogelijkheid tot verlenging	Juridische grondslag
Eerste asielaanvraag	6 maanden	Ja, onder voorwaarden	art. 42 Vw 2000
Nareis asiel	90 dagen	Ja	Gezinsherenigingsrichtlijn en Vw 2000
Reguliere verblijfsvergunning	90 dagen	In bijzondere gevallen	art. 25 Vw 2000
mvv arbeid	90 dagen	Beperkt	Vw 2000 en relevante EU-richtlijnen
Bezwaar	6 weken	Ja, eenmaal mogelijk	art. 7:10 Awb (maar in diverse vreemdelingenrechtelijke isprocedures 3 of zes maanden gebruikelijk)
Administratief beroep (indien toepasselijk)	16 weken	Ja	Awb

De wettelijke termijn vormt niet zonder meer de feitelijke behandeltijd. De praktijk laat zien dat met name asiel- en nareiszaken de afgelopen jaren aanzienlijk langer hebben geduurd dan de formele wettelijke termijn. De ontwikkeling daarvan wordt hierna besproken.

3  Normering van beslistermijnen

3.1 Doel van wettelijke beslistermijnen

Wettelijke beslistermijnen dienen verschillende rechtsstatelijke doelen.

In de eerste plaats beschermen zij de rechtszekerheid. Burgers moeten binnen afzienbare tijd weten waar zij juridisch aan toe zijn. Onzekerheid over de verblijfsstatus raakt vrijwel alle onderdelen van het dagelijks leven.

Daarnaast bevorderen beslistermijnen de rechtsgelijkheid. Wanneer aanvragen gedurende lange tijd blijven liggen terwijl andere dossiers wel worden behandeld, ontstaat het risico van ongelijke behandeling.

Ten slotte dragen beslistermijnen bij aan effectieve rechtsbescherming. Zonder afdwingbare termijnen zou een bestuursorgaan feitelijk kunnen voorkomen dat rechterlijke toetsing plaatsvindt door eenvoudigweg geen besluit te nemen.

Deze uitgangspunten sluiten aan bij de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het zorgvuldigheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel.[iii]

 

3.2 Rechtszekerheid

Het belang van tijdige besluitvorming vloeit rechtstreeks voort uit het rechtszekerheidsbeginsel.

Een vreemdeling moet binnen een redelijke termijn kunnen vaststellen of hij rechtmatig verblijf heeft, arbeid mag verrichten, gezinsleden naar Nederland kan laten komen of aanspraak kan maken op sociale voorzieningen. Wanneer procedures langdurig blijven liggen ontstaat een situatie waarin de feitelijke rechtspositie onduidelijk blijft.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft herhaaldelijk benadrukt dat wettelijke beslistermijnen niet slechts administratieve streefdata zijn, maar wettelijke normen die de rechtszekerheid dienen.

 

3.3 Zorgvuldigheid en evenredigheid

Ook het zorgvuldigheidsbeginsel speelt een belangrijke rol.

Een zorgvuldige besluitvorming vergt tijd. Maar een procedure die aanzienlijk langer duurt dan noodzakelijk kan juist onzorgvuldig worden. Naarmate de duur van een procedure toeneemt, neemt het risico toe dat bewijs verloren gaat, medische omstandigheden veranderen of gezinsomstandigheden wijzigen. Zelfs kan het wettelijk kader veranderen, waardoor een oorspronkelijk inwilligbare aanvraag ineens kan worden afgewezen, terwijl dit helemaal niet te voorzien was.

Sinds de hervorming van het evenredigheidsbeginsel in de bestuursrechtspraak wordt bovendien steeds nadrukkelijker gekeken naar de gevolgen van overheidshandelen voor individuele burgers. Een jarenlange wachttijd kan voor betrokkenen zeer ingrijpende gevolgen hebben.

 

3.4 Mensenrechtelijke dimensie

Naast nationale beginselen van behoorlijk bestuur speelt het internationale recht een belangrijke rol.

Binnen het Unierecht volgt uit artikel 41 van het EU-Handvest dat eenieder recht heeft op behandeling van zijn zaak binnen een redelijke termijn. Artikel 47 van hetzelfde Handvest waarborgt effectieve rechtsbescherming.

Het Europese recht verlangt niet dat iedere aanvraag onmiddellijk wordt afgedaan. Wel volgt uit de jurisprudentie dat structurele overschrijding van wettelijke termijnen niet onbeperkt kan worden gerechtvaardigd met een beroep op organisatorische problemen of capaciteitsgebrek

 

3.5. Europese normen

Niet alleen het nationale bestuursrecht verlangt tijdige besluitvorming. Ook in diverse verdragsrechtelijke verplichtingen is het beginsel neergelegd.

Langdurige onzekerheid kan bijvoorbeeld raken aan:

• artikel 8 EVRM (gezinsleven);
• artikel 13 EVRM (effectieve rechtsbescherming);
• artikel 47 EU-Handvest;
• artikel 41 EU-Handvest.

Artikel 41 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie erkent het recht op behoorlijk bestuur. Daaruit volgt onder meer dat bestuursorganen zaken binnen een redelijke termijn behoren af te handelen.

Daarnaast garandeert artikel 47 van het Handvest een doeltreffende voorziening in rechte. Dat recht verliest een belangrijk deel van zijn betekenis indien een bestuursorgaan gedurende zeer lange tijd nalaat een besluit te nemen.

Binnen het asielrecht volgt bovendien uit de Procedurerichtlijn (nu: Procedureverordening (EU) 2024/1348), dat lidstaten aanvragen zo spoedig mogelijk dienen af te handelen en slechts onder bijzondere omstandigheden de maximale behandeltermijn mogen verlengen.

Bij gezinsherenigingszaken komt daar artikel 8 EVRM bij. Langdurige vertraging kan leiden tot langdurige scheiding van gezinsleden. Relaties kunnen schipbeuk lijden als geliefden of huwelijkspartners door lange procedures van elkaar gescheiden worden houden. Continuïteit in de opvoeding kan verstoord raken als een kind of een ouder niet mee mag komen. Dat zijn ingrijpende gevolgen van schendingen van de normen. In zaken waarin minderjarige kinderen betrokken zijn, eist zowel de rechtspraak van het EHRM als die van het Hof van Justitie van de EU een bijzonder zorgvuldige en voortvarende behandeling.

Hoewel artikel 6 EVRM in beginsel niet van toepassing is op besluiten over toelating en verblijf van vreemdelingen, betekent dit niet dat langdurige besluitvorming mensenrechtelijk zonder betekenis is. Als de redelijke termijn die volgt uit artikel 6 EVRM wordt overschreden, kan de overheid namelijk schadeplichtig worden voor immateriële schade. De vuistregel is, dat na twee jaar[iv] voor elk extra half jaar wachten op een eindoordeel een schadevergoeding moet worden betaald van € 500. De meeste vreemdelingen vragen daar evenwel niet om.

Het Hof van Justitie heeft in verschillende uitspraken benadrukt dat procedurele termijnen daadwerkelijk effectief moeten zijn en niet illusoir mogen worden gemaakt door structurele organisatorische problemen binnen de nationale overheid.[v]

Ook de Nederlandse bestuursrechter heeft meerdere malen overwogen dat structurele overschrijding van wettelijke beslistermijnen niet verenigbaar is met de uitgangspunten van de Awb en de Vreemdelingenwet.

De wettelijke beslistermijn vormt daarom niet slechts een organisatorische norm voor de overheid, maar een essentieel onderdeel van effectieve rechtsbescherming.

Ontwikkeling van de doorlooptijden

4.1 Algemeen beeld

De ontwikkeling van de doorlooptijden bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) laat tussen 2023 en 2025 een duidelijk tweedelig beeld zien. Enerzijds bleef de behandeling van het merendeel van de reguliere verblijfsaanvragen – zoals aanvragen voor studie, kennismigratie en veel gezinsmigratieprocedures – grotendeels binnen de wettelijke beslistermijnen. Anderzijds namen de wachttijden voor asiel- en nareisaanvragen verder toe. Deze categorieën zijn in toenemende mate bepalend geworden voor de omvang van de werkvoorraad, het aantal ingebrekestellingen, beroepen wegens niet tijdig beslissen (BNTB) en de door de IND verschuldigde dwangsommen.[vi]

De IND wijst in haar jaarverslagen op een combinatie van factoren die deze ontwikkeling verklaren:

• een gedurende meerdere jaren hogere instroom van asielaanvragen dan de beschikbare besliscapaciteit;
• een sterke groei van het aantal nareisaanvragen;
• een toenemende complexiteit van asieldossiers, onder meer door wijzigingen in landenbeleid en intensievere rechterlijke toetsing;
• een aanzienlijke toename van het aantal bezwaar- en beroepsprocedures;
• een groot beslag op capaciteit door procedures over niet tijdig beslissen en de afhandeling van dwangsommen.[vii]

De Algemene Rekenkamer heeft in 2026 eveneens geconcludeerd dat de wettelijke beslistermijnen in de asielprocedure gedurende meerdere jaren structureel niet zijn gehaald en dat de achterstanden niet uitsluitend kunnen worden verklaard door een verhoogde instroom. Volgens de Rekenkamer spelen ook organisatorische factoren en de beperkte flexibiliteit van de uitvoeringsorganisatie een rol.[viii]

 

4.2 Asielaanvragen

Van alle vreemdelingrechtelijke procedures laten eerste asielaanvragen de meest uitgesproken verslechtering van de gemiddelde behandeltijd zien.

Volgens de openbare jaarcijfers van de IND bedroeg de gemiddelde doorlooptijd in de algemene en verlengde asielprocedure:

Jaar	Gemiddelde doorlooptijd
2023	43 weken
2024	53 weken
2025	67 weken

Bron: IND Jaarcijfers 2024 en 2025.

De stijging is aanzienlijk. In twee jaar tijd nam de gemiddelde behandeltijd met bijna 56% toe. Tegelijkertijd daalde het percentage zaken waarin de IND binnen de wettelijke beslistermijn besliste van 65% in 2023 naar slechts 34% in 2025.

Het gaat in het overzichtje om gemiddelden. In de praktijk ziet Ad Astra Advocatuur dat het heel ‘normaal’ is als asielzoekers langer dan 2 jaar of soms zelfs drie jaar op een beslissing moeten wachten. Dat is lánger dan de 21 maanden die als absolute grens is gesteld door de Uniewetgever.

De werkvoorraad bleef gedurende deze periode hoog. Per 1 januari 2026 stonden ruim 51.000 aanvragen in de algemene of verlengde asielprocedure open. De IND merkt daarbij op dat de resterende voorraad relatief veel complexe dossiers bevat. De makkelijke hebben ze het eerst gedaan, om de cijfers te manipuleren en de achterstanden nog wat te camoufleren. Nu die eruit zijn is verdere verkorting van de doorlooptijden zonder structurele maatregelen volgens de IND moeilijk.

Juridische betekenis

Deze ontwikkeling heeft belangrijke rechtsstatelijke consequenties. De wettelijke beslistermijn van artikel 42 Vreemdelingenwet 2000 vormt de implementatie van Europese normen. Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie volgt, dat lidstaten structurele organisatorische problemen niet onbeperkt aan vreemdelingen mogen tegenwerpen.[ix]

Dat betekent dat langdurige overschrijding van de wettelijke beslistermijn niet uitsluitend een uitvoeringsvraagstuk is, maar tevens raakt aan de effectieve werking van het Unierecht.

 

4.3 Nareis

Ook de behandeling van nareisaanvragen is de afgelopen jaren aanzienlijk vertraagd.

De gemiddelde doorlooptijd ontwikkelde zich als volgt:

Jaar	Gemiddelde doorlooptijd
2023	47 weken
2024	70 weken
2025	84 weken

Bron: IND Jaarcijfers 2024 en 2025.

Daarbij daalde de tijdigheid van beslissingen spectaculair:

Jaar	Binnen wettelijke termijn
2023	16%
2024	7%
2025	2%

Deze cijfers illustreren dat vrijwel alle nareisaanvragen in 2025 buiten de wettelijke beslistermijn werden afgedaan.

Volgens de IND hangt dit samen met de uitzonderlijk hoge instroom in 2024, terwijl de besliscapaciteit onvoldoende kon meegroeien. Daarnaast leidt een groot aantal procedures wegens niet tijdig beslissen ertoe dat capaciteit wordt ingezet voor procesvoering in plaats van voor het nemen van primaire besluiten. Maar dat is geen goed excuus: nareis volgt natuurlijk de ontwikkeling van de asielaanvragen. Er moet eerst een asielprocedure zijn doorlopen, voordat iemand een nareisaanvraag kan doen. Ontwikkelingen in het aantal nareis-aanvragen zijn dus met ruim een jaar van tevoren te voorzien. Een zichzelf respecterende overheid neemt dan tijdig maatregelen. Dat is ook in het belang van de werksfeer onder het eigen personeel.

Juridisch is deze ontwikkeling mensenrechtelijk perspectief bijzonder relevant. Nareisprocedures raken rechtstreeks aan het recht op eerbiediging van het gezinsleven als beschermd door artikel 8 EVRM en de Gezinsherenigingsrichtlijn. Langdurige scheiding van gezinsleden kan onder omstandigheden leiden tot schending van positieve verplichtingen van de Staat om effectieve gezinshereniging mogelijk te maken.

 

4.4 Reguliere verblijfsvergunningen

Een wezenlijk ander beeld ontstaat bij reguliere verblijfsaanvragen die geen betrekking hebben op asiel of nareis.

De IND benadrukt in zowel het Jaarverslag 2024 als het Jaarverslag 2025 dat de meeste reguliere aanvragen tijdig worden afgehandeld. Dat geldt onder meer voor:

• verblijf voor studie;
• kennismigranten;
• zoekjaar hoogopgeleiden;
• familie- en gezinsmigratie (voor zover geen nareis);
• verblijf voor onbepaalde tijd;
• naturalisatie.

Voor verschillende reguliere productgroepen ligt het percentage tijdige beslissingen tussen 95% en 100%. Zo werd in 2025 op aanvragen voor een reguliere verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd in 98% van de gevallen tijdig beslist. Ook naturalisatieverzoeken werden vrijwel volledig binnen de wettelijke termijn afgehandeld.

Dit onderscheid laat zien dat de capaciteitsproblemen zich niet in gelijke mate voordoen binnen alle onderdelen van de IND.

Overigens ziet Ad Astra Advocatuur, dat ook in reguliere zaken de doorlooptermijnen oplopen. Ook daar moet tegenwoordig vaak naar het middel van een beroep NTB worden gegrepen (zie hierna).

 

4.5 Verblijfsvergunningen met een mvv voor arbeid

De IND publiceert geen afzonderlijke gemiddelde doorlooptijden voor alle categorieën arbeidsmigratie. Wel volgt uit de maand- en jaarcijfers dat deze aanvragen in het algemeen binnen de daarvoor geldende wettelijke termijn worden afgehandeld.

Voor vergunningen voor kennismigranten en andere vormen van arbeid meldt de IND consequent dat de meeste aanvragen binnen ongeveer één maand worden beslist, terwijl ook voor overige arbeidsmigratie de productie in de pas loopt met de instroom. De werkvoorraad blijft relatief beperkt in vergelijking met asiel- en nareiszaken.

Daarmee onderscheidt deze categorie zich fundamenteel van de asielpraktijk. Voor werkgevers is de voorspelbaarheid van de beslistermijnen van groot belang, omdat langdurige vertragingen directe gevolgen kunnen hebben voor de continuïteit van ondernemingen en de vervulling van vacatures.

 

4.6 Verschillen tussen de categorieën

De beschikbare openbare gegevens laten zich samenvatten in onderstaande tabel.

Categorie	2023	2024	2025	Ontwikkeling
Eerste asielaanvraag	43 weken	53 weken	67 weken	sterke verslechtering
Nareis	47 weken	70 weken	84 weken	zeer sterke verslechtering
Reguliere aanvragen (algemeen)	grotendeels binnen termijn	grotendeels binnen termijn	grotendeels binnen termijn	min of meer stabiel
Arbeid / kennismigratie	overwegend tijdig	overwegend tijdig	overwegend tijdig	stabiel

Bron: IND Jaarcijfers 2024–2025 en maandcijfers IND.

De tabel maakt duidelijk dat de problematiek van de overschrijding van wettelijke beslistermijnen zich vooral concentreert in twee categorieën: asiel en nareis. Voor reguliere verblijfsprocedures is van een vergelijkbare structurele achterstand geen sprake.

Men zou op grond hiervan kunnen concluderen, dat het kennelijk wel kàn. De achterstanden en het zich niet houden aan wettelijke termijnen in de andere velden van het vreemdelingenrecht zouden dan mogelijk duiden op een bewuste keuze van de overheid.

Doorlooptijden in bezwaar

5.1 De functie van bezwaar

De bezwaarfase vervult in het bestuursrecht een belangrijke rechtsbeschermingsfunctie. Voordat een geschil aan de bestuursrechter wordt voorgelegd, krijgt het bestuursorgaan de gelegenheid het primaire besluit te heroverwegen. In vreemdelingenzaken leidt dit regelmatig tot aanpassing van de motivering, herstel van procedurele gebreken of alsnog toewijzing van een aanvraag.

Voor vreemdelingen heeft de bezwaarfase bovendien een praktisch belang. Een gegrond bezwaar kan een langdurige beroepsprocedure voorkomen en daarmee sneller duidelijkheid bieden over de verblijfsrechtelijke positie.

In asiel is evenwel de bezwaarfase afgeschaft. Daar tilt de overheid kennelijk minder aan een zorgvuldige behandeling en is na de afschaffing van ook nog de zienswijze bij de invoering van het Migratiepact per 12 juni 2026 de kans dus groot, dat zaken in ‘niet-panklaar” bij de rechter terecht komen.

Op grond van artikel 7:10 Awb geldt als uitgangspunt dat binnen zes weken op bezwaar wordt beslist. Deze termijn kan eenmaal met zes weken worden verlengd. Daarna is in beginsel sprake van niet tijdig beslissen.

 

5.2 Ontwikkelingen in bezwaar

Uit de openbare tertaalcijfers van de IND blijkt dat de bezwaarpraktijk de afgelopen jaren onder toenemende druk is komen te staan. Vooral binnen het reguliere vreemdelingenrecht is sprake van een aanzienlijke werkvoorraad. In de eerste vier maanden van 2025 stonden ruim 15.000 reguliere bezwaarschriften open. De tijdigheid van beslissingen in reguliere bezwaarzaken bedroeg in die periode slechts 21 procent. Ter vergelijking: in 2023 lag dit percentage op 26 procent.[x]

Deze cijfers laten zien dat ook buiten het asielrecht overschrijding van wettelijke beslistermijnen een structureel verschijnsel is geworden.

Tegelijkertijd moet worden opgemerkt dat de bezwaarpraktijk sterk verschilt per zaakstype. Openbare cijfers laten zien dat bepaalde reguliere vergunningen, zoals verblijfsvergunningen voor onbepaalde tijd, nog steeds grotendeels binnen de wettelijke termijnen worden afgehandeld. Voor bezwaarzaken bestaat een minder gunstig beeld.

 

5.3 Toename van ingebrekestellingen

Een belangrijke indicator voor vertraging vormt het aantal ingebrekestellingen.

Volgens de IND werden in 2025 ongeveer 37.500 ingebrekestellingen ontvangen. Dat betekende opnieuw een stijging ten opzichte van eerdere jaren. Slechts 11 procent daarvan werd tijdig afgehandeld. De totale uitgaven aan dwangsommen wegens ingebrekestellingen en beroepen wegens niet tijdig beslissen bedroegen in 2025 ongeveer € 79 miljoen.[xi] Daarbij moet bedacht worden dat dit cijfer nog flatteus is, omdat de Minister het Parlement gevraagd heeft om asielzaken van de algemene dwangsomregeling uit te sluiten. Sinds een aantal jaren verbeurt de Minister daardoor geen bestuurlijke dwangsommen meer. Dwangsommen die de Rechtbank na een beroep NTB (Niet Tijdig Beslissen) oplegt, moet de Minister nog wel betalen

De IND wijst er in verschillende publicaties op dat de behandeling van deze procedures een aanzienlijk beslag legt op de beschikbare capaciteit. Volgens de dienst leidt dit tot een vicieuze cirkel: meer vertraging leidt tot meer procedures wegens niet tijdig beslissen, die vervolgens weer capaciteit onttrekken aan de primaire besluitvorming.[xii]

De IND komt echter niet met een alternatief. Bovendien wisselt het beleid over welke zaakstromen op welk moment aan bod komen. Ook wordt niet een adequate inschatting gegeven wanneer een zaak dan wél aan bod komt. De Minister laat de vreemdeling daardoor geen andere keuze dan een beroep NTB in te stellen.

Mogelijkheden om procedures te versnellen

6.1 Verzoek om prioritaire behandeling

In individuele zaken kan de gemachtigde de IND verzoeken een aanvraag of bezwaar met voorrang te behandelen.

Een dergelijk verzoek heeft geen zelfstandige wettelijke grondslag, maar wordt in de praktijk regelmatig gedaan wanneer sprake is van bijvoorbeeld:

• ernstige medische problematiek;
• minderjarige kinderen;
• dreigend verlies van werk;
• dreigende dakloosheid;
• acute veiligheidsrisico’s;
• andere uitzonderlijke omstandigheden.

Een dergelijk verzoek verplicht de IND niet tot versnelde behandeling. En de meeste van zulke verzoeken blijven dan ook zonder gevolg.

 

6.2 Ingebrekestelling en beroep NTB

Wanneer de wettelijke beslistermijn is verstreken, kan een burger of een bedrijf het bestuursorgaan schriftelijk in gebreke stellen. Dat is een algemene regel, die ook in het vreemdelingenrecht geldt.

Nadat de ingebrekestelling is ontvangen, krijgt het bestuursorgaan nog twee weken om alsnog een besluit te nemen. Als ook die termijn ongebruikt verstrijkt, kan de burger (de vreemdeling) naar de bestuursrechter om te klagen. Dat doet hij in een zogenaamd beroep NTB (beroep Niet tijdig beslissen).

De wettelijke grondslag daarvoor is te vinden in de artikelen 6:2, aanhef en onder b, 6:12 en 8:55b tot en met 8:55f Awb. Het uitblijven van een besluit wordt daarbij gelijkgesteld met een besluit, zodat rechterlijke toetsing mogelijk wordt.

De bestuursrechter behandelt de zaak dan niet inhoudelijk, maar kijkt alleen of er inderdaad te laat is beslist en of daar goede gronden voor zijn. Vervolgens draagt de bestuursrechter het bestuursorgaan op om binnen een termijn die de bestuursrechter reëel acht alsnog te beslissen. Doe het bestuursorgaan dat dan nóg niet, dan verbeurt het bestuursorgaan dwangsommen.

In verreweg de meeste asielzaken verbeurt de Minister gerechtelijke dwangsommen wanneer een beroep NTB is ingesteld. Voor veel reguliere vreemdelingrechtelijke zaken geldt dat ook.

Een gegrond beroep garandeert niet dat de IND daarna daadwerkelijk ‘tijdig’ (d.w.z. binnen de door de Rechtbank alsnog vergunde termijn) beslist.

Wanneer ook de door de rechtbank opgelegde termijn verstrijkt, kunnen nieuwe procedures ontstaan.

De rechtbank Den Haag heeft bevestigd dat als de extra termijn die de rechter heeft gegeven verstreken is, een tweede of zelfs derde opvolgend beroep wegens niet tijdig beslissen mogelijk is, ook wanneer er al op basis van een eerder gegrond NTB-beroep al dwangsommen zijn of worden verbeurd. Zie bijvoorbeeld Rechtbank Den Haag 2026, ECLI:NL:RBDHA:2026:3629. Het is dan echter kennelijk nog steeds nodig om de IND tot voortvarendheid te bewegen en de dwangsommendreiging uit de eerste procedure is niet voldoende gebleken.

De praktijk van opvolgende NTB-procedures laat zien dat het vreemdelingenrecht in toenemende mate wordt geconfronteerd met structurele uitvoeringsproblemen. Procedures die oorspronkelijk waren ontworpen als uitzondering, zijn voor bepaalde categorieën zaken een terugkerend onderdeel van de rechtsbescherming geworden.

 

6.3. De zogenoemde “Rode knop”

Achtergrond Rode knop

Sinds 2025 beschikt de IND over een bijzondere voorziening die bekendstaat als de “rode knop”. Deze procedure is ontwikkeld in samenwerking met onder meer advocaten, VluchtelingenWerk Nederland, NIDOS, COA en andere ketenpartners.

De rode knop is nadrukkelijk niet bedoeld als alternatief voor reguliere procedures of voor het beroep wegens niet tijdig beslissen.

Voorwaarden en werking Rode knop

Volgens het door de IND gepubliceerde formulier mag de rode knop uitsluitend worden gebruikt wanneer aan alle volgende voorwaarden is voldaan:

1. de situatie is zeer schrijnend én dringend;
2. het is evident onredelijk dat de zaak nog langer moet wachten;
3. de gevolgen van verder uitstel zijn onaanvaardbaar;
4. bestaande procedures bieden geen adequate oplossing.

Voorbeelden die in de praktijk worden genoemd zijn:

• terminale ziekte van de aanvrager of een gezinslid;
• zeer ernstige medische noodsituaties;
• situaties waarin kinderen ernstig worden getroffen;
• andere uitzonderlijke humanitaire omstandigheden.

Het aantal gevallen waarin de IND reageert met een versnellende behandeling nadat op de rode knop is gedrukt is zeer beperkt. Dat is ook uitdrukkelijk de bedoeling geweest bij de invoering van dit piepsysteem. Het gaat om de uitzonderlijke gevallen onder de zeer urgente gevallen. Van advocaten wordt ook verwacht, dat zij er met terughoudendheid gebruik van maken, omdat anders die zaken, waarvoor deze route is bedoeld alsnog ondergesneeuwd raken en de IND-beoordelaars hun werk niet kunnen doen. Als het gaat om gevallen die weliswaar volgens de betrokkenen zeer urgent zijn, maar waarvan er méér zijn (bijvoorbeeld vrees om slachtoffer te worden van oorlog en geweld) dan is de rode knop doorgaans niet de geëigende procedure. Dat is dan immers geen uitzonderlijke situatie. Er zou in zulke gevallen (bijvoorbeeld bij vrees voor genocide) wel via de politiek kunnen worden aangedrongen op prioritering van de behandeling voor die groep aanvragers.

De rode knop creëert geen zelfstandig recht op versnelling en evenmin een afzonderlijk rechtsmiddel.[xiii] Het betreft een interne prioriteringsprocedure waarmee uitzonderlijke dossiers onder de aandacht van de IND kunnen worden gebracht. De rechtbank Den Haag heeft in een uitspraak uit 2025 bevestigd dat het doel van de procedure is om urgente en schrijnende zaken onder de aandacht te brengen zodat deze met voorrang kunnen worden beoordeeld. ECLI:NL:RBDHA:2025:15060.

 

6.4. Relevante jurisprudentie beroep NTB en Rode knop

Uitspraak	Onderwerp
ECLI:NL:RBDHA:2025:15060	Rode knop-procedure
ECLI:NL:RBDHA:2026:3629	Opvolgend NTB-beroep
ECLI:NL:RBDHA:2026:8201	Procesbelang na alsnog genomen besluit
ECLI:NL:RVS:2025:1301	Nadere beslistermijnen en rechterlijke sturing
	Deze uitspraak werd door lagere rechters evenwel zó in strijd met de in het algemeen bewustzijn levende rechtsbeginselen beschouwd, dat de rechtbanken zijn doorgegaan met beroepen NTB gegrond te verklaren en dwangsommen op te leggen aan een structureel weigerachtig bestuursorgaan (in dit geval de Belastingdienst in het toeslagenschandaal), ook omdat de burger geen enkel ander middel heeft om  een beslissing van de overheid af te dwingen. Hoewel dit ongebruikelijk is en de Rechtbank dat ook erkent, leggen de rechtbanken zich dus vooralsnog niet neer bij de uitspraak van de Raad van State. Rechtbank volgt Raad van State niet en legt dwangsommen op bij hersteloperatie toeslagen | Nieuws | Rechtspraak

 

 

7 Conclusie

De afgelopen jaren hebben laten zien dat het probleem van overschrijding van beslistermijnen niet langer beperkt is tot incidentele dossiers. Met name in asiel- en nareiszaken zijn vertragingen structureel geworden.

Voor vreemdelingen vormt het beroep wegens niet tijdig beslissen daarom een essentieel instrument van rechtsbescherming. De procedure is relatief eenvoudig: na afloop van de wettelijke termijn volgt een ingebrekestelling, waarna twee weken later beroep kan worden ingesteld indien een besluit uitblijft. Maar daarmee is de vreemdeling nog niet geholpen. Het gaat erom dat hij of zij verder kan met zijn of haar leven, en dat er een beslisisng komt die dat mogelijk maakt. Of dat nu een gunstige of ongunstige beslissing is. Daarom is het van groot belangd at er structureel werk wordt gemaakt van het voldoen aan wettelijke termijnen door de IND. Het feit dat dit is sommige rechtsgebieden binnen het vreemdelingenrecht wél gewoon lukt, laat zien dat het wél kàn.

Totdat het zover is, blijft het behelpen met het beperkte instrumentarium dat beschikbaar is om op termijnoverschrijdingen te reageren Hoewel de bestuurlijke dwangsom sinds april 2025 is afgeschaft voor vreemdelingenzaken, blijft de rechterlijke dwangsom bestaan. De rechtspraak heeft bovendien recent geprobeerd meer uniformiteit aan te brengen in de hoogte daarvan.

Vanuit het perspectief van het EVRM, het EU-Handvest en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur blijft tijdige besluitvorming een fundamenteel onderdeel van effectieve rechtsbescherming. Wanneer wettelijke termijnen structureel worden overschreden, raakt dat niet alleen individuele vreemdelingen, maar ook het vertrouwen in de rechtsstaat en de uitvoerbaarheid van het vreemdelingenrecht als geheel.

 

 

Voetnoten

[i] IND, Jaarverslagen 2023, 2024 en 2025; Algemene Rekenkamer, Beslistermijnen in de asielprocedure vaak niet gehaald (2026); diverse Kamerstukken II 2023–2025 inzake de begroting van het Ministerie van Justitie en Veiligheid.

[ii] Art. 4:13 Algemene wet bestuursrecht; art. 25 en 42 Vreemdelingenwet 2000; zie tevens de relevante bepalingen in het Vreemdelingenbesluit 2000.

[iii] Zie onder meer hoofdstuk 3 van de Awb en de codificatie van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in de bestuursrechtelijke jurisprudentie.

[iv]  Als hoger beroep wordt ingesteld, is de termijn uiteraard langer.

[v] Zie onder meer HvJEU 29 juli 2019, zaak C-556/17, Torubarov vs Hongarije, ECLI:EU:C:2019:626 en HvJEU 8 november 2022, gevoegde zaken C-704/20 en C-39/21 van C,B en X vs Nederland, ECLI:EU:C:2022:858. Deze zaken zagen niet specifiek op het weigeren te beschikken, maar op andere manieren waarop een uiteindelijke beslissing in de procedure voor zich uit werd geschoven, namelijk door telkens stappen te herhalen of argumenten niet in één keer mee te nemen. Dan is er geen effectief rechtsmiddel meer, zo oordeelde de Grote Kamer van het Hof in Luxemburg. Voor de nationale context zie onder meer de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak over overschrijding van beslistermijnen en de toepassing van de artikelen 6:2 en 6:12 Awb.

[vi] IND, Jaarcijfers 2024 en Jaarcijfers 2025

[vii] IND, Stand van de uitvoering 2025

[viii] Algemene Rekenkamer, Beslistermijnen in de asielprocedure vaak niet gehaald (2026).

[ix]  Zie onder meer HvJEU 29 juli 2019, Torubarov, ECLI:EU:C:2019:626, en B, C en X vs Nederland HvJEU 8 november 2022, gevoegde zaken C-704/20 en C-39/21, ECLI:EU:C:2022:858.

[x] IND Tertaalcijfers januari–april 2025, onderdeel “Bezwaar regulier”

[xi]  IND, Jaarcijfers 2025. Het aantal ingebrekestellingen bedroeg ongeveer 37.500; het totaal aan betaalde dwangsommen bedroeg € 79 miljoen.

[xii]  IND, Stand van de uitvoering 2025. De IND meldt daarin meer dan 6.000 beroepen niet tijdig beslissen per maand en wijst op de belasting voor zowel de IND als de rechtspraak.

[xiii]  Kamerstukken II 2024/25, wetsvoorstel inzake aanpassing van de Vreemdelingenwet 2000; toelichting op de introductie van de rode knop.

De rol van de rechter na  de arresten Ebilum en Quotal: wat betekenen deze uitspraken voor het asielrecht?

Op 4 juni 2026 beantwoordde het Hof van Justitie van de EU in Luxemburg in twee belangrijke uitspraken vragen die door de Rechtbank Zwolle in 2025 zijn gesteld. Het Hof van Justitie laat weten, dat de nationale rechter bevoegd is een volledig onderzoek te doen naar een asielaanvraag en een asielverzoek inhoudelijk gegrond te verklaren.

Wat heeft het Hof van Justitie van de EU in de zaken Ebilum en Quotal beslist?
Op 11 maart 2025 zijn door de rechtbank Zwolle prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie. De vragen zijn op 4 juli 2025 aangevuld. Het draait daarbij om de volgende twee kernvragen:

1. Is de nationale rechter bevoegd om in asielzaken zèlf een bindende inhoudelijke beslissing te nemen over de geloofwaardigheid van het asielrelaas en de gegrondheid van het asielverzoek?
2. Hoe dient het begrip ‘gegronde vrees’ te worden uitgelegd?

Vooral de eerste vraag is voor de Nederlandse praktijk  belangrijk, omdat de Nederlandse rechters tot dusverre aannamen, dat de taak om te beslissen op een asielverzoek alleen bij de IND lag. De rechter zou dan alleen nog mogen beoordelen of de IND haar werk binnen de grenzen van het redelijke had verricht.

Het Hof van Justitie oordeelt in deze zaken nu, dat de nationale rechter bij een afwijzing van een verzoek om internationale bescherming, de bevoegdheid heeft om zelf een volledig, ex nunc, uitputtend en geactualiseerd onderzoek te verrichten naar de feitelijke en juridische elementen en de behoefte aan internationale bescherming van de verzoeker. Als de rechter op grond van dit onderzoek tot het oordeel komt, dat aan verzoeker internationale bescherming moet worden verleend, dan verleent de rechter ook zelf deze bescherming (tenzij er zich feitelijke of juridische gegevens aandienen die objectief een nieuwe geactualiseerde beoordeling vereisen).[1]

Met betrekking tot het begrip ‘gegronde vrees’ oordeelt het Hof van Justitie dat dit betrekking heeft op de situatie waarin de omstandigheden een dusdanige bedreiging vormen dat de betrokkene, gelet op zijn individuele situatie, goede gronden heeft om te vrezen daadwerkelijk te zullen worden vervolgd. De bevoegde autoriteiten dienen een uitputtend en grondig onderzoek te verrichten naar deze omstandigheden, met name wat betreft de politieke, juridische, gerechtelijke, historische en sociaal-culturele aspecten ervan betreft.[2]

Wat betekenen deze uitspraken in de praktijk?
Met de uitspraken van het Hof van Justitie komt een einde aan de zogenaamde marginale toetsing door onze nationale rechters. In 2016 nog oordeelde de Raad van State dat de rechter niet de bevoegdheid toekomt om zijn oordeel over de geloofwaardigheid van een asielrelaas in de plaats te stellen van dat van de staatssecretaris. De rechter zou alleen een terughoudende toets mogen uitvoeren.[3]

Uit de uitspraak van het Hof van Justitie volgt nu, dat dat standpunt onjuist is. De gewone rechter is in Nederland volledig bevoegd zelfstandig een beslissing te nemen op een asielaanvraag.

De gevolgen van de uitspraken van het HvJEU zijn inmiddels al in de jurisprudentie terug te zien. Zo oordeelde de rechtbank Den Haag recent:

‘Op basis van alle relevante feitelijke en juridische gegevens en na een uitputtend en geactualiseerd onderzoek van de behoefte aan internationale bescherming van eiser stelt de rechtbank vast dat aan eiser internationale bescherming moet worden verleend als vluchteling. De rechtbank verwijst de zaak daarom terug naar de minister en draagt de minister op om de gevraagde internationale bescherming te verlenen, tenzij er zich feitelijke of juridische gegevens aandienen die objectief een nieuwe geactualiseerde beoordeling vereisen.’[4]

De IND blijft wel in eerste instantie het bestuursorgaan dat is belast met het beoordelen van aanvragen van vreemdelingen, maar de uitspraken van het Hof van Justitie betekenen, dat in de beroepsfase minder waarde zal worden gehecht aan de waardering door de IND.  De rechter hoort zelfstandig onderzoek te doen naar de vraag of iemand asiel moet krijgen. En als het antwoord daarop positief is, dan zal de rechter nu zelf de asielvergunning kunnen verlenen, in plaats van de Minister op te dragen nog eens naar de zaak te kijken en opnieuw te beslissen. Het zwaartepunt verschuift dus van de IND naar de rechter.

Voor wie goed de Europese jurisprudentie volgt komen deze uitspraken niet uit de lucht vallen. Al in een zaak tegen Hongarije wees het Hof van Justitie de rechter aan als de instantie van het grootste gewicht. Hongarije had een systeem ontwikkeld waarin de rechter onder het regime Orbán feitelijk buiten spel werd gezet, doordat steeds na een positieve uitspraak de Hongaarse IND toch weer negatief kon beslissen, zoals dat ook kon in Nederland onder de Afdelingsjurisprudentie. Daarmee maakte het Hof van Justitie in Luxemburg al in 2019 korte metten. In de uitspraak van 29 juli 2019 (Torubarov vs Hongarije) overwoog het Hof:

De lidstaten zijn er krachtens artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32 ertoe gehouden, hun nationaal recht zo in te richten dat de behandeling van de bedoelde rechtsmiddelen een onderzoek door de rechter omvat van alle elementen, feitelijk en rechtens, aan de hand waarvan hij een geactualiseerde beoordeling van het specifieke geval kan maken, zodat het verzoek om internationale bescherming uitputtend kan worden behandeld zonder dat het nodig is het dossier terug te verwijzen naar deze autoriteit [5]

De uitspraak van de Rechtbank Den Haag van 6 juni 2026 is dus nog aan de voorzichtige kant.

Conclusie

Dit betekent meer werk voor de rechter en minder invloed van de Minister in asielzaken. Hoe dat voor asielzoekers zal uitpakken, moet worden afgewacht. Maar de kans bestaat dat zij minder last krijgen van de politieke druk om “het strengste asielbeleid ooit” door te voeren. Paradoxaal genoeg hebben de Ministers die dat streven tot het hunne maakten  er zèlf voor gezorgd, dat zij minder grip op de asielstroom krijgen. Zij hebben immers sterk op de invoering van het Europese Migratiepact aangedrongen.

 

 

Noten:

[1] HvJEU 4 juni 2026, C-440/25 Ebilum vs Nederland (ECLI:EU:C:2026:448), r.o. 56-60 en HvJEU 4 juni 2026, C-198/25 Quotal vs Nederland (ECLI:EU:C:2026:447), r.o. 50-58.

[2] HvJEU 4 juni 2026, C-440/25 Ebilum vs Nederland (ECLI:EU:C:2026:448), r.o. 72-76

[3] Raad van State 13 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:890 en ECLI:NL:RVS:2016:891

[4] Rechtbank Den Haag 6 juli 2026, ECLI:NL:RBDHA:2026:18534, r.o. 21

[5] HvJEU 29 juli 2019, zaak C-556/17, Torubarov vs Hongarije, HvJEU 29 juli 2019, r.o. 53  Met “deze autoriteit”  wordt de Hongaarse IND bedoeld.

De instroom van migranten in Nederland sinds 2020: cijfers, ontwikkelingen en juridische gevolgen

Inleiding

Migratie staat al jaren hoog op de politieke en maatschappelijke agenda. Daarbij worden verschillende migratiestromen vaak onder één noemer gebracht. Voor een goed begrip van het Nederlandse vreemdelingenrecht is het echter noodzakelijk onderscheid te maken tussen asielmigratie, arbeidsmigratie, studiemigratie, gezinsmigratie en de opvang van ontheemden.

Sinds 2020 heeft Nederland te maken gehad met belangrijke veranderingen in de omvang en samenstelling van migratiestromen. De coronapandemie leidde aanvankelijk tot een scherpe daling van de internationale mobiliteit. Daarna volgde een periode van herstel, terwijl de oorlog in Oekraïne vanaf 2022 een nieuwe migratiedynamiek creëerde. Tegelijkertijd kwamen bestaande knelpunten binnen de asielketen steeds nadrukkelijker aan het licht.

Een stijgende migratie na de coronaperiode

De coronapandemie had in 2020 en een deel van 2021 een directe invloed op internationale migratie. Reisbeperkingen en grensmaatregelen beperkten de mobiliteit wereldwijd. Ook Nederland zag daardoor een tijdelijke afname van de migratie.

Vanaf 2021 trad herstel op. In de jaren daarna nam de immigratie weer toe. Daarbij speelde de komst van Oekraïense ontheemden een belangrijke rol. Deze groep valt onder de Europese Richtlijn Tijdelijke Bescherming en bevindt zich juridisch gezien buiten het reguliere asielstelsel. Dat is een bewuste keuze van de regering geweest. Hun komst had wel grote gevolgen voor de opvangcapaciteit maar dat werd gerealiseerd buiten de gewone asielopvang. Veel Nederlanders waren bereid tijdelijk Oekraïners thuis onderdak te bieden en de gemeenten sprongen ook in met het creëren van opvangplekken voor Oekraïners.

Asielinstroom vóór en na corona

De ontwikkeling van de asielinstroom wordt vaak besproken zonder vergelijking met de situatie vóór de coronapandemie. Die vergelijking is noodzakelijk om de huidige ontwikkelingen in perspectief te plaatsen.

Volgens cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) werden in 2019 ongeveer 22.500 eerste asielverzoeken ingediend. In 2020 daalde dit aantal naar ongeveer 13.700. In 2021 steeg het aantal weer naar circa 24.700. Vervolgens nam de instroom verder toe tot ongeveer 35.500 in 2022 en circa 38.400 in 2023.¹

Vergeleken met het laatste volledige jaar vóór corona lag de asielinstroom in 2023 daarmee ongeveer zeventig procent hoger. Tegelijkertijd lag de instroom nog steeds onder het niveau van 2015, toen ruim 43.000 eerste asielverzoeken werden geregistreerd tijdens de Europese vluchtelingencrisis.²

 Bron CBS

De huidige situatie kan daarom niet zonder meer worden aangemerkt als een historisch record. Toch hangen veel van de problemen die nu bestaan ten aanzien van de opvang en achterstanden in de behandeling van asielaanvragen daarmee wel samen. De reactie van de regering op de verminderde cijfers was namelijk het afschalen van de IND en de opvangplekken. Angst voor wat “rechts” ervan zou vinden als er tijdelijk een overcapaciteit zou zijn, zal daaraan hebben bijgedragen. Toen na anderhalf jaar de cijfers weer op het normale niveau kwamen, zaten we ineens met een afgeschaalde Dienst en een tekort aan opvangplekken voor het COA. De IND en het COA zijn die klap nog steeds niet te boven, vooral ook omdat in de jaren na de coronacrisis de verantwoordelijke Ministers weinig zin hadden om te investeren in de Dienst en in het op peil houden van de opvang voor asielzoekers. Daaraan lag dezelfde ‘blik op rechts’ ten grondslag, die voor de tekorten had gezorgd.

Asielmigratie als onderdeel van bredere migratie

Hoewel asielmigratie veel publieke aandacht krijgt, vormt zij slechts een deel van de totale immigratie naar Nederland. Arbeidsmigratie, studiemigratie en gezinsmigratie vertegenwoordigen gezamenlijk een vele malen groter aandeel van de totale instroom.

Deze constatering sluit aan bij inzichten uit de migratiewetenschap. Migratie wordt beïnvloed door een combinatie van economische, sociale, politieke en juridische factoren. Volgens migratiesocioloog Hein de Haas is migratie geen geïsoleerd verschijnsel dat uitsluitend door nationaal beleid kan worden gestuurd. Internationale arbeidsmarkten, economische ontwikkeling, oorlogen, politieke instabiliteit en bestaande migratienetwerken spelen eveneens een belangrijke rol.³ In zijn zeer lezenswaardige boek Hoe migratie echt werkt neemt hij op grond van objectiveerbare feiten de stelling in, dat migratie gewoon erbij hoort. Migratie is van alle tijden. Het is een verschijnsel dat deel uitmaakt van de ontwikkeling van een maatschappij.

De druk op de asielketen

De het gebrek aan onderhoud aan het instrumentarium om de asielstroom in goede banen te leiden heeft aanzienlijke gevolgen gehad voor de uitvoeringspraktijk van het vreemdelingenrecht. De Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND), het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) en de Rechtspraak kregen te maken met een groeiende werkdruk.

Vooral de IND zag de werkvoorraden oplopen. Daardoor werden wettelijke beslistermijnen regelmatig overschreden. Dit leidde tot een groot aantal procedures wegens niet tijdig beslissen. Een aanzienlijk deel van de bestuursrechtelijke vreemdelingenrechtspraak ging daardoor niet over de inhoud van asielverzoeken, maar over de vraag of de overheid tijdig een besluit had genomen.⁴

In verschillende voortgangsbrieven aan de Tweede Kamer heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid gewezen op de achterstanden bij de IND, de problemen in de opvang en de gevolgen daarvan voor de gehele migratieketen.⁵

Niettemin ging de politieke aandacht in 2024-2025 vooral uit naar het invoeren van nieuwe maatregelen, die Nederland nog onaantrekkelijker zouden moeten maken voor asielzoekers, in plaats van naar versterking van de diensten die uitvoering moeten geven aan het beleid. De implementatie van al die politieke plannen vormde een extra belasting van de IND, die in de internetconsultaties bij wetgevingsproducten in deze periode opmerkelijke stap nam de voorstellen (van Minister Faber en anderen) af te raden.

Niet tijdig beslissen en de rol van de bestuursrechter

Een belangrijke juridische ontwikkelingen in deze periode betreft de rechtspraak over niet tijdig beslissen door de IND.

Om de problemen met achterstanden van hun urgentie te ontdoen, probeerde de regering een uitsondering te maken op het beginsel dat een burger de overheid tot de orde kan roepen als de overheid nalaat haar taken te vervullen. Voor asielzoekers werd de toegang tot de rechter in zulke gevallen afgeschaft.

In twee richtinggevende uitspraken van 30 november 2022 oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State echter, dat de bestuursrechter ook in asielzaken een effectieve voorziening moet kunnen bieden wanneer de IND structureel te laat beslist. De Afdeling achtte het Unierechtelijke beginsel van effectieve rechtsbescherming bepalend voor de beoordeling van de nationale regeling.⁶

Deze uitspraken hebben grote praktische betekenis gekregen. Sindsdien leggen rechtbanken regelmatig nieuwe beslistermijnen en rechterlijke dwangsommen op wanneer de IND niet tijdig beslist.⁷ Daarmee vervult de bestuursrechter een belangrijke rol bij het waarborgen van effectieve rechtsbescherming binnen het asielrecht.

Rechtspraak en uitvoerbaarheid

Naast individuele rechtsbescherming heeft ook de Raad voor de Rechtspraak herhaaldelijk aandacht gevraagd voor de uitvoerbaarheid van asielwetgeving.

De Raad heeft in verschillende wetgevingsadviezen gewaarschuwd dat nieuwe wetgeving moet worden beoordeeld in samenhang met de capaciteit van de IND, de opvangorganisaties en de rechtspraak. Volgens de Raad kan extra wetgeving zonder voldoende uitvoeringscapaciteit leiden tot langere procedures, meer beroepszaken en verdere belasting van de migratieketen.⁹

Het perspectief van VluchtelingenWerk

VluchtelingenWerk Nederland heeft de afgelopen jaren veel aandacht gevraagd voor de gevolgen van lange wachttijden en langdurig verblijf in noodopvang.

Volgens het jaarverslag 2024 ondersteunde VluchtelingenWerk ruim 77.400 asielzoekers tijdens hun asielprocedure. De organisatie signaleerde dat veel asielzoekers langdurig in noodopvang verbleven en dat de voortdurende onzekerheid negatieve gevolgen had voor hun welzijn en integratie. Daarnaast werd gewezen op de oplopende wachttijden bij de IND en de beperkte doorstroming binnen de opvangketen.¹⁰

VluchtelingenWerk benadrukt daarbij consequent het belang van tijdige besluitvorming, rechtsbescherming en naleving van internationale verplichtingen die voortvloeien uit onder meer het Vluchtelingenverdrag van Genève en het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens.

Wetenschappelijke inzichten

De wetenschappelijke literatuur ondersteunt het beeld dat migratie slechts zeer beperkt wordt beïnvloed door nationaal beleid. Factoren als oorlog, economische ontwikkeling, arbeidsmarktvraag, gezinsvorming en internationale netwerken spelen een veel belangrijker rol.

Prof. Hein de Haas heeft in recente publicaties betoogd dat migratie vaak ten onrechte wordt voorgesteld als een verschijnsel dat volledig kan worden beheerst door nationale beleidsmaatregelen. Volgens zijn analyse worden migratiestromen vooral gevormd door complexe internationale processen die zich slechts beperkt laten sturen door restrictief migratiebeleid.¹¹

Deze inzichten helpen om de ontwikkelingen in Nederland te plaatsen binnen bredere Europese en mondiale migratiepatronen.

Conclusie

Sinds 2020 is de migratie naar Nederland aanzienlijk toegenomen. Daarbij moet onderscheid worden gemaakt tussen verschillende migratiecategorieën, waaronder asielmigratie, arbeidsmigratie, studiemigratie, gezinsmigratie en de opvang van Oekraïense ontheemden.

De asielinstroom ligt sinds 2021 duidelijk hoger dan in de jaren direct vóór de coronapandemie. Vergeleken met 2019 lag het aantal eerste asielverzoeken in 2023 ongeveer zeventig procent hoger. Tegelijkertijd bleef de instroom onder het niveau van de piek in 2015.

Voor het vreemdelingenrecht zijn vooral de gevolgen voor de uitvoeringspraktijk van belang. Achterstanden bij de IND, druk op de opvangcapaciteit, een toename van procedures wegens niet tijdig beslissen en de belasting van de rechtspraak hebben geleid tot aanzienlijke spanning binnen de migratieketen. De combinatie van overheidsstatistieken, parlementaire stukken, rechtspraak, maatschappelijke rapportages en wetenschappelijk onderzoek laat zien dat migratie zich wellicht moeilijk sturen laat op nationaal niveau, maar dat een regering wél verantwoordelijk kan zijn (en ís) voor de vraag of er een adequaat apparaat aanwezig is om de migratie in goede banen te leiden. Waar de politiek alleen gefocust is op voor een nationale regering onbeheersbare internationale processen en niet de moed heeft om in de nationale context voor een fatsoenlijke opvang en fatsoenlijke verwerking van aanvragen van vluchtelingen te zorgen, worden de problemen niet opgelost en blijft het asieldossier een hoofdpijndossier.

Voetnoten

1. Centraal Bureau voor de Statistiek, Asielverzoeken; nationaliteit, vanaf 1975 (StatLine, gewijzigd 30 januari 2026), tabel eerste asielverzoeken 2019-2023.
2. Centraal Bureau voor de Statistiek, Asielverzoeken; nationaliteit, vanaf 1975 (StatLine, gewijzigd 30 januari 2026), waar voor 2015 43.095 eerste asielverzoeken worden geregistreerd.
3. H. de Haas, How Migration Really Works. The Facts About the Most Divisive Issue in Politics, London: Allen Lane 2023, ook in het Nederlands verschenen: Hoe Migratie echt werkt; H. de Haas, M.J. Miller & S. Castles, The Age of Migration. International Population Movements in the Modern World, 6e druk, London: Red Globe Press 2020.
4. Immigratie- en Naturalisatiedienst, Asieltrends (maandelijkse statistische rapportages, diverse jaargangen 2021-2026).
5. Zie onder meer Kamerstukken II 2023/24, 19 637, nr. 3292 (Voortgangsbrief asielketen), en Kamerstukken II 2023/24, 19 637, nr. 3211 (Stand van zaken opvang en asielketen).
6. ABRvS 30 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3352 en ABRvS 30 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3353.
7. Bijvoorbeeld Rb. Den Haag 6 mei 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:6821, en Rb. Den Haag 16 mei 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:7472. Hoewel van de dwangsom van € 100 per dag tot op heden onvoldoende prikkel is uitgegaan aan de zijde van de Minister om zijn zaakjes op orde te brengen, zijn verschillende rechtbanken er recentelijk (zomer 2026) toe overgegaan de dwangsom te verlagen tot € 50 per dag. Dat draagt natuurlijk niet bij aan het gewenste gevolg.
8. Kamerstukken II 2023/24, 36 349, nr. 6 (Nota naar aanleiding van het verslag); Kamerstukken II 2023/24, 35 749 (Wet herziening regels niet tijdig beslissen in vreemdelingenzaken).
9. Raad voor de Rechtspraak, Advies wetsvoorstellen asielmaatregelen en implementatie Europees Asiel- en Migratiepact, Den Haag 2024; Raad voor de Rechtspraak, diverse wetgevingsadviezen 2024-2025 inzake asielwetgeving.
10. VluchtelingenWerk Nederland, Jaarverslag 2024, hoofdstukken “Begeleiding asielprocedure” en “Opvang”; VluchtelingenWerk Nederland, Onderzoek naar ervaringen en behoeften van vluchtelingen in de opvang 2024.
11. H. de Haas, How Migration Really Works. The Facts About the Most Divisive Issue in Politics, London: Allen Lane 2023, in het bijzonder hoofdstuk 3-6.